ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΚΑΙ ΟΜΟΣΠΟΝΔΙΑ: ΕΝΝΟΙΕΣ ΤΑΥΤΟΣΗΜΕΣ

ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΚΑΙ ΟΜΟΣΠΟΝΔΙΑ: ΕΝΝΟΙΕΣ ΤΑΥΤΟΣΗΜΕΣ;

Άννα Καραμάνου

(σημειώσεις, στο πλαίσιο του ΜΠΣ, «Ευρωπαϊκές και Διεθνείς Σπουδές», του Πανεπιστημίου Αθηνών, 27 Ιανουαρίου 2005)

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Υπό τις παρούσες διεθνείς συνθήκες παγκοσμιοποίησης της οικονομίας, αλλά και ενίσχυσης των κινδύνων αποσταθεροποίησης και ανασφάλειας, η ομοσπονδία μπορεί να συμβάλει σε μια αρμονική σύζευξη δημοκρατίας και αποτελεσματικότητας, στο πλαίσιο μιάς πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Χωρίς να συμφωνώ απολύτως ότι οι δύο έννοιες ταυτίζονται, από την άποψη ότι η κάθε μια έχει τη δική της ιστορία και θεωρητική ερμηνεία, ωστόσο, η σύγχρονη εμπειρική ανάλυση καταδεικνύει ότι σε πολλές περιπτώσεις δημοκρατία και ομοσπονδία συμπίπτουν. Το θέμα της Ομοσπονδίας κυριαρχεί σήμερα στις συζητήσεις για το μέλλον και τη συνταγματοποίηση της Ευρώπης, και προσωπικά θεωρώ ότι είναι η σωστή και συμφέρουσα επιλογή. Ασφαλώς, από ατομική σκοπιά, δεν υπάρχει κανένα σύστημα που να ικανοποιεί όλους εξίσου και πλήρως. Αν λοιπόν δημοκρατία σημαίνει συμβιβασμός επί των διαφορών και της ικανοποίησης των αναγκών, δηλαδή «ενότητα στη διαφορετικότητα», τότε η Ομοσπονδία μπορεί να είναι συνώνυμη με τη δημοκρατία, για τους λόγους που θα επιχειρήσω να εξηγήσω, μέσα από τη σύντομη ανάλυση που ακολουθεί.

Η ΜΕΤΑΠΟΛΕΜΙΚΗ ΕΥΡΩΠΗ

Στην μεταπολεμική Ευρώπη, οι ομοσπονδιακές ιδέες βρήκαν έκφραση μέσα από πολλούς και διαφορετικούς τρόπους. Αρχικά υποστηρίχτηκαν κυρίως από πολίτες και ομάδες που έδρασαν στη διάρκεια του πολέμου, συχνά μέσα από αντιστασιακές οργανώσεις, οι οποίες αργότερα προώθησαν την Ευρωπαϊκή ιδέα. Παρόλο που αυτές οι φεντεραλιστικές ομάδες διέφεραν πολύ μεταξύ τους, ως προς την κοινωνική καταγωγή, την ιδεολογία και τη στρατηγική, ωστόσο μοιράζονταν την ίδια απέχθεια για τον παλιό ευρωπαϊκό εθνικισμό και τη θέληση να οικοδομήσουν το συντομότερο δυνατόν, τις Ηνωμένες Πολιτείες της Ευρώπης. Σχεδόν σε όλες τις χώρες της Δυτικής Ευρώπης δημιουργήθηκαν οργανώσεις φεντεραλιστών αμέσως μετά τον πόλεμο. Μεταξύ αυτών κυριαρχούσε η Αγγλοαμερικανική Ομοσπονδιακή Ένωση, Η Γαλλική Επιτροπή για την Ευρωπαϊκή Ομοσπονδία και η Ιταλική Κίνηση για την Ομοσπονδιακή Ευρώπη. Οι περισσότερες από αυτές τις οργανώσεις συνασπίστηκαν στην Ένωση των Ευρωπαίων Φεντεραλιστών, τον Αύγουστο του 1947 στο Μοντρέ. Ωστόσο η επιρροή που άσκησαν αυτές οι οργανώσεις στις μετέπειτα εξελίξεις υπήρξε πολύ περιορισμένη, λόγω και των διαφορών και διαφωνιών που ανέκυψαν μεταξύ τους.

Για μερικούς, όπως οι Γκωλιστές, η προοπτική είναι πολύ μακρινή και εξαρτάται από πολλές αλλαγές σε επίπεδο εθνικού κράτους, για άλλους, όπως οι λειτουργιστές, ένα ομοσπονδιακό κράτος είναι πολύ πιθανό αλλά ανεπιθύμητο, ενώ για τους νεολειτουργιστές των Βρυξελλών είναι επιθυμητό, αλλά σχεδόν ακατόρθωτο. Έτσι, ανεξαρτήτως της τύχης των οργανώσεων των φεντεραλιστών, πολλές βασικές ιδέες τους επιβίωσαν και παραμένουν στο επίκεντρο του σημερινού δημόσιου διαλόγου για την Ευρωπαϊκή ολοκλήρωση.

Ως ένα σαφές δόγμα και μια πίστη, ο φεντεραλισμός στην Ευρώπη έχει και πραγματιστικές και ακαδημαϊκές πλευρές. Εκ των πραγμάτων ο ομοσπονδισμός έχει αποτελέσει το μέσον δια του οποίου συγκεκριμένες πολιτικές και διοικητικές εμπειρίες από άλλες περιοχές του Πλανήτη, έχουν αξιοποιηθεί για την επίλυση ευρωπαϊκών προβλημάτων. Ταυτόχρονα πολλοί ομοσπονδιστές έχουν προσπαθήσει να αναπτύξουν ένα καθαρά ευρωπαϊκό ομοσπονδιακό μοντέλο που θα αντανακλά τις ευρωπαϊκές παραδόσεις πολιτικής σκέψης και κοινωνικής οργάνωσης και θα ταιριάζει στις σύγχρονες συνθήκες. Οι φεντεραλιστές δυστυχώς είχαν πολύ περιορισμένη επιρροή στα μεταπολεμικά πολιτικά πράγματα κι αυτό είχε σοβαρές συνέπειες στην ανάπτυξη της αναλυτικής θεωρίας του δόγματος, το οποίο βρέθηκε σε πλήρη ακαδημαϊκή απομόνωση. Από την άλλη πλευρά, οι δυσκολίες των φεντεραλιστών απορρέουν και από την επικράτηση της πρακτικής –πραγματιστικής πλευράς της φεντεραλιστικής σκέψης. Οι Ευρωπαίοι πραγματιστές έχουν την τάση να θεωρούν ως δεδομένη την εφαρμοσιμότητα των μοντέλων και των πρακτικών από την Αμερικάνικη εμπειρία ή από τις συγκριτικές μελέτες των ομοσπονδιακών συστημάτων. Ωστόσο, ο ομοσπονδισμός ως μια θεωρία ενοποίησης είναι πολύ περισσότερο σχετικός με την μελέτη της Ευρωπαϊκής πολιτικής από όσο γίνεται συχνά αποδεκτό.

Η ΘΕΩΡΊΑ ΤΗΣ ΟΜΟΣΠΟΝΔΙΑΣ

Η φεντεραλιστική παράδοση έχει βαθύτατες ρίζες στην Ευρώπη, που ανατρέχουν στη κλασσική Ελλάδα. Ο Edward E. Freeman έγραψε to 1863 ιστορικό έργο με τίτλο « Federal Government in Greece and Italy». Οι τάσεις ή σχολές φεντεραλιστικής σκέψης που αναπτύχθηκαν στο δυτικό κόσμο γενικότερα διαφέρουν αισθητά. Ωστόσο, όλες έχουν ως κοινό παρονομαστή την υπογράμμιση του στοιχείου της ελευθερίας και της δημοκρατίας σε οποιαδήποτε μορφή ομοσπονδιακής οργάνωσης.

Ο Κάντ στο έργο του «Διαρκής Ειρήνη», αναφέρεται στην έννοια της ομοσπονδίας ως οργανωτικό αξίωμα που οδηγεί στον περιορισμό των εξουσιών της κεντρικής εξουσίας και στην επίτευξη της παγκόσμιας ειρήνης. Ο Προυντόν πρότεινε ένα σύστημα οργάνωσης του κράτους και της κοινωνίας σε οντότητες που θα συγκροτούσαν ομοσπονδία στη βάση ελευθέρων συμβολαίων. Μια από τις πρώτες αναφορές στο φεντεραλισμό στη πολιτική πρακτική απαντάται το 1873, στη διάρκεια της Γαλλικής Επανάστασης, όταν ο Ροβεσπιέρος καταδίκασε τις επιθέσεις κατά του κράτους ως «la guerre civile et le fédéralisme». Στα μέσα του 18^ου αιώνα, η εμπειρία της Αμερικής από την οικοδόμηση του ομοσπονδιακού συστήματος έφθασε στην Ευρώπη με τη δημοσίευση του έργου του A. De Tocqueville «Η Δημοκρατία στην Αμερική»

Σημαντικοί θεωρητικοί της προνεωτερικής και μετανεωτερικής εποχής στην Ευρώπη προέβαλαν τον ομοσπονδισμό ως λύση για τα μείζονα προβλήματα της εποχής τους. Αυτό συνέβη για μια σειρά από λόγους, όπως: το ενδιαφέρον της θεωρίας για τη διαλεκτική της κατανομής των εξουσιών σε ένα συνεκτικό πολιτικό πλαίσιο, η έμφαση που αποδίδει στις εσωτερικά δομημένες δημοκρατικές διευθετήσεις, που συνδέουν διαφορετικά επίπεδα διακυβέρνησης, η συχνά ευέλικτη ερμηνεία της σχετικά με την αρχή της κυριαρχίας, η εστίαση της σε συνταγματικά θέματα που αγγίζουν ευαίσθητες περιοχές ατομικών και συλλογικών ελευθεριών, νομοθετικής αντιπροσώπευσης και κατανομής αρμοδιοτήτων, καθώς και το βαθύτερο ενδιαφέρον της σχετικά με το πώς οργανώνεται με ένα αμοιβαία αποδεκτό και ικανοποιητικό τρόπο το αίτημα για «ενότητα στη διαφορετικότητα» (Τσινισιζέλης, 2001, “Quo Vadis Europa?”

Ο ομοσπονδισμός όμως δεν προέρχεται από ένα και μοναδικό corpus θεωρίας και αυτό βοηθά στην κατανόηση των λόγων της εσωτερικής διαφοροποίησης μεταξύ των διαφόρων ομοσπονδιακών συστημάτων. Η παράδοση της ομοσπονδιακής σκέψης χωρίζεται σε τέσσερις μεγάλες υποκατηγορίες, οι οποίες, σύμφωνα με το Levi έχουν ως εξής:

1/ Ο «νέος ομοσπονδισμός», με χαρακτηριστικά παραδείγματα τη Γερμανία και τις ΗΠΑ. Σύμφωνα με τον Vile πρόκειται για ένα σύστημα διακυβέρνησης στο οποίο η κεντρική και οι περιφερειακές αρχές συνδέονται μέσω μιας αλληλοεξαρτώμενης πολιτικής σχέσης, ώστε να διατηρείται η ισορροπία κατά τρόπο που κανένα επίπεδο διακυβέρνησης να είναι σε θέση να επιβάλει τη θέλησή του στο άλλο, αλλά το καθένα να μπορεί να επηρεάζει, να πείθει και να διαπραγματεύεται με το άλλο.

2/ Ο «ομοσπονδισμός ως ιδεολογία», τάση η οποία πρωτίστως στηρίζεται στη προσφορά του Altiero Spinelli και στο ρόλο του κατά τη δεκαετία του 1950, καθώς και στο Σχέδιο Συνθήκης για την ΕΕ που κατάθεσε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το 1984.

3/ Ο «ομοσπονδισμός ως διαδικασία», μια τάση που συνδέεται με τις απόψεις του Friendrich, σύμφωνα με τις οποίες ο ομοσπονδισμός αποτελεί μια ένωση ομάδων ενωμένων στη βάση κοινών αξιών, στόχων, πεποιθήσεων και συμφερόντων και στοχεύει στην ανάδειξη και θεσμική κατοχύρωση της διαφορετικότητας των μερών που απαρτίζουν μια ομοσπονδία.

4/ Ο «συνολικός ομοσπονδισμός», τάση που συζητούσε το ενδεχόμενο «συνολικής» διευθέτησης του πολιτικού συστήματος και θεωρήθηκε απάντηση στο φασισμό.

Η Αμερικανική επιρροή στο σώμα της ομοσπονδιακής θεωρίας υπήρξε ιδιαιτέρως σημαντική. Το αμερικανικό ομοσπονδιακό σύστημα συνήθως αναγνωρίζεται ως μια περίπτωση δυαδικού ομοσπονδισμού, έστω κι αν το ομοσπονδιακό σύνταγμα δεν ορίζει με λεπτομέρεια τις αρμοδιότητες της ομοσπονδιακής και των πολιτειακών κυβερνήσεων. Το άρθρο 10 οριοθετεί τις αρμοδιότητες των 2 μερών με αρνητικό τρόπο: όποιες αρμοδιότητες δεν ανήκουν στην ομοσπονδία ή δεν απαγορεύονται στα κράτη ανήκουν στα κράτη (πολιτείες). Για παράδειγμα, το Σύνταγμα απαγορεύει στην ομοσπονδιακή κυβέρνηση να τροποποιεί τα σύνορα πολιτειών και στις πολιτείες να εκδίδουν νόμισμα. Συνεργατικός Ομοσπονδισμός – Νέος Ομοσπονδισμός.

Αμερικανικό Σύνταγμα= επαναστατική συγκυρία της εποχής

Στην ανάπτυξη των ομοσπονδιακών ιδεών στην Ευρώπη θα πρέπει να επισημανθεί και η συμβολή της Καθολικής Εκκλησίας, αλλά και των προτεσταντών.

Η ΟΜΟΣΠΟΝΔΙΑΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ

Πρωτίστως αναφέρεται στη γεωγραφική κατανομή εξουσιών, ανάμεσα δηλαδή σε διαφορετικές γεωγραφικές ενότητες και όχι στη λειτουργική κατανομή. Σύμφωνα με τον Friedrich, η γεωγραφική κατανομή εξουσιών παρέχει ισχυρότερες εγγυήσεις για τη δημοκρατία απ’ ότι παρέχει η λειτουργική διάκριση των εξουσιών. Ωστόσο σύμφωνα με τον Wheare, στο κλασσικό έργο του «Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση», το ομοσπονδιακό αξίωμα συνεπάγεται την κατανομή των εξουσιών με τέτοιο τρόπο, ώστε η κεντρική και οι περιφερειακές κυβερνήσεις να λειτουργούν μέσα στο πεδίο των αρμοδιοτήτων τους κατά τρόπο συντονισμένο αλλά και ανεξάρτητο. Αυτό σημαίνει, ότι η κεντρική και οι περιφερειακές κυβερνήσεις στηρίζονται απευθείας στο λαό, ότι ο κάθε πολίτης υπόκειται ταυτοχρόνως σε δύο κυβερνήσεις. Αυτό συνιστά τη βασική διαφορά ανάμεσα στην ομοσπονδιακή και συνομοσπονδιακή πολιτική οργάνωση. Όπως τονίζει ο Wheare αυτό που είναι αναγκαίο για ένα ομοσπονδιακό σύστημα είναι όχι απλά η απευθείας στήριξη της κεντρικής κυβέρνησης από το λαό, αλλά και η πλήρης ανεξαρτησία της, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων και των εξουσιών της. Σε κάθε περίπτωση η ομοσπονδία απαιτεί μορφές πολιτικού συστήματος που έχουν τα χαρακτηριστικά του «ελεύθερου δημοκρατικού συστήματος και διακυβέρνησης». Είναι, δηλαδή , αδύνατη η συγκρότηση ομοσπονδίας ανάμεσα σε δημοκρατίες και αυταρχικά ή δικτατορικά καθεστώτα. Οι απόπειρες συνδυασμού αυταρχικής και ομοσπονδιακής διακυβέρνησης που έγιναν στο παρελθόν (Σοβιετική Ένωση, Γιουγκοσλαβία κλπ) αποδείχτηκαν μη βιώσιμες. Άρα το ομοσπονδιακό σύστημα συνιστά από τη φύση του έκφραση της δημοκρατίας, άρα ομοσπονδία και δημοκρατία είναι έννοιες που ταυτίζονται.

Τα βασικά θεσμικά και πολιτικά χαρακτηριστικά που συγκροτούν τον δημοκρατικό χαρακτήρα της ομοσπονδίας συνοψίζονται ως εξής:

• 1/ δημοκρατία-οι κεντρικοί και περιφερειακοί θεσμοί είναι δημοκρατικοί
• 2/ Κράτος Δικαίου- οι κανόνες δικαίου προσδιορίζουν τις σχέσεις ανάμεσα στη κεντρική εξουσία και τις επιμέρους μονάδες.
• 3/ Εφαρμογή του δικαίου-εφαρμόζεται ομοιόμορφα σε όλα τα μέλη της ομοσπονδίας
• 4/ Ανεξάρτητοι νομοθετικοί θεσμοί-οι κεντρικοί νομοθετικοί θεσμοί έχουν εξουσίες που είναι ανεξάρτητες από τους θεσμούς των επιμέρους μονάδων.
• 5/ Συνταγματικά προσδιορισμένη κατανομή εξουσιών, αρμοδιοτήτων και ευθυνών.

Πράγματι το σημείο τομής μεταξύ ομοσπονδισμού και Δημοκρατίας αναφέρεται στην ικανότητα του ομοσπονδιακού συστήματος να υποστηρίξει τη συνοχή του χωρίς να διακυβεύσει τα συμφέροντα των μερών που το συναποτελούν. Με άλλα λόγια , η θεωρία της ομοσπονδίας αναδεικνύεται ως μια «ζωντανή, πλουραλιστική και οργανική πολιτική τάξη απο τα κάτω προς τα πάνω.

Ο ομοσπονδισμός , ως ένα πολυεπίπεδο πολιτικό οικοδόμημα στηρίζεται σε ένα συνταγματικό πλαίσιο αποκέντρωσης και αποκλειστικών ή και συντρεχουσών αρμοδιοτήτων που στοχεύει στην εξυπηρέτηση των συμφερόντων του ομοσπονδιακού «δήμου».

Η ΟΜΟΣΠΟΝΔΙΑΚΗ ΙΔΕΑ ΣΤΟ ΔΙΑΛΟΓΟ ΓΙΑ ΤΟ ΜΕΛΛΟΝ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΗΣ

Η ομοσπονδοποίηση της Ευρώπης μπήκε προσφάτως στο επίκεντρο του πολιτικού προβληματισμού κυρίως χάρη στην ομιλία του υπουργού εξωτερικών της Γερμανίας J. Fischer, τον Μάϊο του 2000, στο Πανεπιστήμιο Hambolt του Βερολίνου, όπου πρότεινε τη μετεξέλιξη της ΕΕ σε ομοσπονδία. Η ομιλία εκείνη πυροδότησε ευρύτατη δημόσια συζήτηση για το νόημα, το περιεχόμενο, τα πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα καθώς και την εφικτότητα της ομοσπονδίας.

Η ΕΕ σήμερα δεν φαίνεται να συμμορφώνεται στα κριτήρια της ομοσπονδίας. Το σύστημα είναι δραματικά ανισόρροπο με τρεις θεσμούς να αποτελούν το εκτελεστικό μέρος (Επιτροπή, Συμβούλιο και Ευρωπαϊκό Συμβούλιο) και ένα πολύ πιο αδύναμο θεσμό να εκπροσωπεί το νομοθετικό τμήμα (Κοινοβούλιο).

Το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα, βρίσκεται στη διαδικασία της επικύρωσης μετά την υπογραφή του, στις 29 Οκτωβρίου 2004, στη Ρώμη. Κατά την άποψή μου, το Σύνταγμα συνιστά σημαντική συμβολή προς τη κατεύθυνση της ανάπτυξης της «ομοσπονδιακής και κοινωνικής Ευρωπαϊκής Ένωσης». Το Σύνταγμα (όπως και κάθε κείμενο της Ένωσης) είναι κείμενο με ατέλειες και ελλείμματα καθώς αποτελεί προϊόν συμβιβασμού και συνθέσεων της διαπραγματευτικής διαδικασίας. Ως εκ τούτου αποτυπώνει το βαθμό πολιτικής ωρίμανσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη δεδομένη ιστορική στιγμή. Σημασία έχει, όμως, η κατεύθυνση προς την οποία τελικά κινείται και οι στόχοι που υπηρετεί. Το Σύνταγμα συμπεριλαμβάνει πολλά στοιχεία/ρυθμίσεις/διατάξεις, όπως αυτά που προανέφερα, που πιστοποιούν τον ομοσπονδιακό χαρακτήρα και την κοινωνική δυναμική που διανοίγει, καθώς και την ενίσχυση του διεθνούς ρόλου της Ένωσης σε βάσεις υψηλότερης αυτονομίας.